杨振：产业链政策与传统产业政策的不同

作者：杨振

近年来，单边主义和保护主义盛行，逆全球化思潮甚嚣尘上，全球产业链格局发生重大调整。特别是新冠肺炎疫情暴发以来，利用市场机制在全世界范围配置资源，不再像之前那样便利可靠。产业链上任何一个环节，哪怕是技术含量不高的普通零部件供应，都可能因“市场被迫关闭”影响产业整体运行。提升产业链水平，自然成为各国政府政策聚焦的重心。产业链政策就是在这样的背景下进入政府决策和公众视野的。2020年以来，我国各地普遍推广实施产业链“链长制”，使得产业链政策广为人知，学界关注者与日俱增。一个值得思考的现象是，学界对传统产业政策的看法存在较大分歧，但对产业链政策形成的共识则远大于分歧。同样是针对“特定产业”设计的政策，为何产业链政策更容易凝聚共识？与传统产业政策相比，产业链政策到底有何不同？

厘清何为产业链政策，定义产业链是关键。产业链就其表现形式来看，是在设计、制造、运营等环节有内在技术经济关联的企业，为实现价值增加等经济活动而合作，由此形成的复杂网链结构。产业链同时也是市场专业化分工的结果，同产业内各类企业基于专业分工形成的特定经济联系，“链”则是市场主体被重新联系起来而呈现出的不同形态。通过网链结构和企业生态体系，产品的生产、流通和销售，由这一链条上的相关企业通过分工合作共同完成。不同的企业选择在产业链不同环节从事经济活动，而后由市场机制协调资源在企业间的配置。与产业链有关的一个概念，是经常被并列提及的“供应链”。供应链是企业从采购生产资料到制成产品，并经由销售、运输网络把产品送达需求终端，将供应商、制造商、分销商直到最终用户连成一个整体的企业生态体系。通俗地理解，产业链是从产业整体视角看企业间各种关联关系，供应链则立足于单一企业视角看企业间的上下游关系，因此产业链范畴要宽于供应链。所谓产业链政策，就是用以协调产业链条上企业之间的合作关系，保障产业链条稳定可控的一系列政策支持体系。

不同于企业组织的被动“自适应”，主动降低企业利用市场协调生产的交易成本，是产业链政策的核心职能所在。由于分工模式转换，利用产业链协调生产的成本呈现升高趋势。现代产品比传统产品需要更高程度的专业化，生产由“基于产品的分工”转向“基于知识的分工”。“一个产业一个企业链主”的时代已经过去了，像福特汽车这样的单一垂直整合制造商，自行设计和制造全部或大部分零件的日子，也已经一去不复返了。全球分工体系把各类专业企业聚集在一起，在研发、设计、制造等方方面面实现跨界合作。产业链由此出现深度分层：核心生产企业依赖于一级供应商，后者又依赖于第二层，而第二层又依赖于第三层、第四层……在全球分工新格局下，一旦遇到“逆全球化”“疫情冲击”或“关键环节供应受阻”，利用市场协调产业链的交易成本升高，跨区域交易可靠性减弱，大规模更换产业链中的任何环节，都变得非常困难。知识分工基础上的产业链合作，比传统分工模式更需要大幅度降低市场交易成本。

中央明确提出，增强产业链供应链自主可控能力，形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链。实现这一目标，不仅需要有数量众多的企业愿意专注于产业链关键环节，形成牢牢把控这个特定环节核心技术的能力，也要求市场协调生产的成本足够低，使得产业链各环节的企业更容易合作。这意味着，产业链供应链自主可控能力的提升，更加依赖专业分工和市场体系。可是，从我国政策实践来看，在以“链长制”为代表的产业链政策实施过程中，无论省市县，产业链“链长”皆由地方主要领导挂帅。由地方官员担任“链长”，显然会有行政权力介入市场经济运行，为何产业链政策在学界并没有像传统产业政策那样引起巨大分歧呢？

众所周知，传统产业政策是为实现规范产业准入、优化产业结构、提高产业竞争力等目标，政府针对特定产业提供的政策性支持或管制。学界关于产业政策的作用，一直以来存在较大争议。支持者认为政府能够利用产业结构演进规律，可以培育主导产业、发挥规模经济优势，促进经济健康发展。持不同意见的学者认为，产业政策是政府对市场运行规律的干预，既不公平也缺乏效率，甚至有人认为迄今为止产业政策鲜有成功范例。而政府推动的产业政策若要成功，还要满足系列条件：一是政府要站得高，必须知道什么样的产业结构是好结构、什么样的市场结构有利于激发市场活力；二是政府要看得远，必须具有前瞻性，知道哪些产业能够成为主导产业、新兴产业或战略性产业；三是政府要走得稳，必须能够对政策运行自我纠偏。政府能否做到上述三点，争论不休。因此，学界关于产业政策的分歧通常大于共识。

产业链政策，虽然从“形”上看起来像传统产业政策那样，有行政权力介入特定产业市场运行，但其“神”是运用行政权力降低市场运行的制度性成本。两者在理论基础、政策设计、目标导向和实施路径上均存在较大差异。第一，从理论基础看，传统产业政策多构建在“市场失灵”理论基础之上，而产业链政策的理论基础是更好利用“市场分工”而非矫正“市场失灵”。第二，从政策设计看，一个产业是否需要“强链、补链、延链”等判断，作为“链长”的政府官员高度依赖“链主”企业及其配套企业提供的市场信息。而传统产业政策对产业进行选择性支持时，需要政府部门进行非市场化预测和判断。第三，从目标导向看，传统产业政策突出规模导向，产业链政策更强调企业间协调合作能力。地方以产业链招商形成的产业链集群，有助于深化分工，降低企业间合作配套成本，为企业在特定环节“心无旁骛”从事自主创新提供条件。第四，从实施路径看，产业链政策主要针对产业链“特定环节”给予政策性支持，而传统产业政策则主要针对产业内“特定企业”给予非对称性支持。一言以蔽之，产业链政策更好地实现了有为政府和有效市场的有机结合，这是产业链政策更容易凝聚共识的逻辑所在。（杨振）

来源： 学习时报