美国国家安全立法权(美国的国家安全立法）

最近，以美国为首的一些西方国家无端指责中国起草涉港国家安全立法违反《中英联合声明》和香港基本法。在世界各地，中央立法机关在国家安全立法中发挥着决定性的领导作用。国家安全是一个国家生存和发展的前提和基础，维护国家安全是涉及国家主权的大事。世界上任何一个国家，无论是单一制还是联邦制，国家安全的立法权都属于国家中央一级的立法机构。

美国和英国的国家安全立法种类繁多。

美国是世界上最重视国家安全立法的国家，也是国家安全法律体系最完备的国家。美国的国家安全立法种类繁多，仅成文法就有20部。总的来说，主要有两种：一种是《1947年国家安全法》及其修正案，是基本法律，是美国其他各类安全法的基础和渊源。另一种是国家安全特别法，即针对特定安全领域制定的法律。例如，《情报安全法》、《反恐怖主义法》第301条和《外国投资与国家安全法》都是维护美国国家安全的特别法律。

英国政府在构建自身国家安全法律体系的过程中，对国防、国家紧急状态、反恐、国家安全机构等进行了立法，将维护国家安全的各种规定细化为部门法和专门法。比如1986年，英国议会通过了《和平时期国民防务法案》，进一步明确了中央政府和地方政府在应急安全管理方面的职责范围；1989年，英国议会颁布《国家安全机构法》，首次将情报机构的活动纳入法治轨道，明确了相关机构的责任、权力和管辖范围；2004年11月，英国议会通过了《国民紧急应变法》号法案，确定了紧急状态，并授予政府紧急权力。2011年12月，英国议会通过了《恐怖主义预防和侦察措施法》；2015年，英国议会颁布了《2015年反恐与安全法案》，对限制嫌疑人旅行、出入境、开展相关调查、预防恐怖犯罪等都有详细规定。

国家最高立法机构负责国家安全立法。

纵观世界，各国都非常重视国家安全立法，国家安全立法权属于各国最高立法机构。

在美国，国会享有最高立法权。美国国会在二战后通过的《1947年国家安全法》，是美国第一部综合性国家安全法，也是世界上第一部专门针对国家安全问题制定的法律。美国作为联邦制国家，联邦和州都有各自相对独立的立法机构和司法体系。国会行使联邦立法权，州立法机关是州立法机关，行使州立法权。虽然美国每个州都有立法权，但是我们经常看到地方政府的负责人不听也不关心总统的指示。然而，涉及国家主权和安全的重大问题由美国最高立法机构国会决定。没有一个州可以独立立法保护国家安全。根据法律，每个州都必须服从和遵守它。

英国议会是世界上最早的现代民主代议制机构，也是英国拥有最高立法权的机构。英国的议会对国家重要事务拥有立法权，而苏格兰、威尔士和北爱尔兰的地方议会只对部分地方事务拥有一定的自治权和立法权，市级或县级地方议会在法律授权的范围内对具体地方事务拥有有限的立法权。可见英国的地方立法权非常有限，制定过程也非常严格。对于涉及国家主权的国家安全立法，只有议会享有立法权。

德国《基本法》规定德国联邦议会拥有最高立法权。德国国家安全法律体系中的《反国际恐怖主义法》 《联邦宪法保卫法》 《能源安全法》均由联邦议会通过；法国议会拥有中国最高立法权，以反恐法为代表的所有涉及国家安全的法律都由法国议会通过；日本国会是国家最高权力机构和唯一立法机构，享有国家立法权。日本国家安全战略和相关法律法规的制定也掌握在内阁和国会议员手中，法律最终由日本国会通过。俄罗斯联邦的代表和立法机构是俄罗斯联邦议会。俄罗斯目前的国家安全法律体系由具有不同效力级别和范围的规范性法律文件组成。这些法律文件的通过和颁布由俄罗斯联邦议会决定。

中国推动涉港国家安全立法是必要的，也是正当的。

国家安全法律制度建立的核心目的，除了维护主权、制止动乱、颠覆国家政权之外，就是保护人民的生命财产和社会秩序的稳定。自去年的修正案风波以来，香港一些暴徒在外国势力的唆使和支持下，发动了一系列有组织的暴力活动，目的是颠覆“一国两制”和香港的法律制度，企图通过暴力抗法使香港“独立”。这一方面触及了国家主权问题，另一方面也造成了香港社会动荡，香港民众的生命财产安全受到极大威胁。

《共同反恐数据法》第一条明确规定：“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”。香港的“高度自治”是以主权属于中国为前提的。维护国家主权、安全和发展利益，是香港特别行政区基本法，与每一个香港市民息息相关。

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二十三条规定“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府和窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”《基本法》香港特别行政区获得维护国家安全的部分立法权，是“一国两制”下的一项特殊安排。但这并不改变国家安全立法是中央权力的属性，也不改变全国人大拥有最高立法权的属性，更不能从法律上影响中央立法机关根据实际情况和需要继续构建维护国家安全的法律体系和执行机制。这是一个主权国家的基本权利，世界各国都是如此。中国没有理由例外。

全国人大有权根据宪法和香港基本法，根据香港特别行政区的实际情况和需要，履行维护国家安全的宪制责任，包括制定与香港特别行政区有关的法律，维护国家安全，构建相关的法律制度和执行机制。宪法是国家的根本法，具有最高的法律地位，是特别行政区制度和香港基本法的法律基础和渊源。《基本法》序言明确指出：“根据《中华人民共和国宪法》，全国人民代表大会专门制定了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，规定了在香港特别行政区实行的制度，以保证国家对香港的基本方针政策的实施。”全国人大作出的有关决定具有最高法律效力。

有些人认为全国人民代表大会的决定

第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《基本法》，在国家安全方面改善香港的法律制度和执法机制是必要和迫切的。一方面，它强化和巩固了“一国两制”制度，只有维护国家安全和国家主权，才能充分发挥其制度优势；另一方面，为香港未来的稳定发展奠定法律基础，从而更好地保护香港居民的生命财产和其他合法权利与自由。

(作者简介：肖金泉，中共北京大成律师事务所书记，律师，北京师范大学国家安全与发展战略研究院研究员，中国政法大学法学院兼职教授)

《中英联合声明》(2020年6月26日03版)