我国基础设施体系的建设(加快构建什么的基础设施体系）

作者：张立群（国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）

在今年4月举行的中央财经委员会第十一次会议上，习近平总书记强调，基础设施是经济社会发展的重要支撑。要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展方式，构建现代基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。加强基础设施建设已成为我国实现经济高质量发展的重要抓手，在稳增长、保就业、调结构中发挥着至关重要的作用。在4月29日召开的中共中央政治局会议上，要求全力扩大内需，发挥有效投资的关键作用，全面加强基础设施建设。这表明，全面加强基础设施建设已经成为一项重要而紧迫的任务，既关系到当前的稳增长，也关系到我国现代化建设的长远目标。我们必须尽一切努力做好工作。

加强基础设施建设是一项重大而紧迫的任务

新中国成立以来，中国的基础设施体系(包括教育、医疗等公共服务能力)有了长足的进步，取得了巨大的成就。生产生活保障能力基本实现了从无到有的跨越式发展。但是，基础设施建设还存在许多不足，对生产生活条件的改善构成突出制约，对城乡、工农结构性变革构成诸多障碍。面对第二个世纪全面建设社会主义现代化强国的目标，面对人民日益增长的美好生活需求，我们必须尽快启动现代化基础设施建设工程。

中国综合交通运输发展不平衡、不充分的问题依然突出。综合交通网络布局不够均衡，结构不够合理，衔接不够顺畅。重点城市群和大都市区的城际和市郊铁路存在明显短板。供应链支持能力不足。防洪能力、农业节水灌溉、城市给排水、节水工程等。仍需加强，水安全风险防控、水资源承载能力提升、水生态环境保护等基础能力建设任务艰巨。城市地下空间布局规划滞后，地下空间设施特别是地下管网设施建设明显滞后。城市内涝问题突出，地下管线老化引发的安全事故明显增多。城市生活垃圾分类处理设施能力不足、区域发展不平衡、现有填埋设施环境风险大、管理体制机制不完善等问题依然突出。中国的能源安全能力仍需全面加强，能源清洁利用能力仍需全面提高。综上所述，我国基础设施体系仍存在诸多不足和诸多风险隐患，制约着民生保障和改善；制约着农业生产能力的提高、现代产业体系和物流体系的发展、产业链的供应链保障。从稳增长、保民生的大局出发，必须加快提升基础设施体系的支撑能力。

我国基础设施体系(包括公共服务能力)发展不平衡是制约新型城镇化推进的突出短板。基础设施体系(包括公共服务能力)的建设责任主要由各级政府承担。因此，受行政级别、经济发展水平等因素制约的综合财力决定了城市基础设施体系的建设和发展水平(包括公共服务能力)。那些行政级别高、经济发展水平高的大城市，如北上广深，基础设施体系(包括公共服务能力)建设和发展水平相对较高。而位于东部和南部的大城市(包括准一线城市和二线城市)，基础设施体系(包括公共服务能力)发展水平普遍高于西部和北部同类城市。总体来看，一二线城市高于三四线中小城市。这种格局严重制约了中小城市的发展和与大城市(中心城市)功能互补的城市群的形成。西部和北部地区对城市群发展的制约更为严重。中小城市各类企业强烈反映不同层次人才引进存在严重困难，主要体现在教育、医疗等公共服务支撑能力明显不足。Xi、武汉、深圳等大城市和中心城市向中小城市招聘人才过程中遇到的困难和问题更为突出。一些企业不得不建立研发中心。深圳等地的d机构。这个问题不解决，以城市群为主要模式的新型城镇化就难以顺利推进。新型工业化、城镇化、农业现代化进程将受阻，我国中长期经济发展主要依赖的结构性变革潜力难以充分释放。因此，加快建设布局合理、保障全面、水平大体一致的城市基础设施体系(包括公共服务能力)，对于顺利推进新型城镇化、充分释放我国经济中长期发展潜力具有重要意义。

基础设施应该有一个长期目标。从长远看，中国特色社会主义取得的经济发展和社会文明进步水平将是前所未有的，这也是社会主义制度取得最后胜利的坚实基础。因此，中国基础设施体系(包括公共服务能力)建设的长期目标必须引领未来时代，保证长期的高标准和高水平。新中国成立后的一个历史时期，中国经济建设的方方面面都让位于工业化的基础，基础设施体系(包括公共服务能力)建设滞后。改革开放后，经济持续快速增长，基础设施体系(包括公共服务能力)建设总体上是“补课式后续”。地方和城市政府主导的建设格局，使得基础设施体系(包括公共服务能力)建设的不平衡更加突出。目前，我国基础设施体系(包括公共服务能力)在总体和长远布局的合理性、服务质量保障、全覆盖和同等保障水平等方面，与主要发达国家仍存在明显差距。与我国社会主义现代化的长远目标相比，差距更大。要有强烈的忧患意识和久久为功的钉钉子精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持问题导向、目标导向，统筹发展和安全，系统统筹、统筹协调，精准补短板、强弱项，优化基础设施布局、结构、功能和发展方式，动员全社会力量，全面构建现代基础设施体系，建设社会主义现代基础设施工程。

全面加强基础设施建设是扩大内需的关键抓手

需求收缩是中国经济下滑的重要原因之一。全面加强基础设施建设，可以有效缓解我国需求收缩的现状。受国际金融危机、中美贸易战等因素影响，我国出口增速明显下降。2010-2019年，以美元计的出口增速从31%下降到0.5%。受中国经济发展不平衡，特别是城市化不平衡的影响，房地产投资增速大幅下降。大城市人口过剩，中小城市人气不够。导致大城市拿地难，中小城市卖房难，严重制约了房地产的发展。从2010年到2015年，房地产投资增速从33%下降到1%。由于房地产建设与制造业的广泛而密切的关系，也造成了制造业投资的大幅下降。从2011年到2016年，制造业投资增速从30%下降到2.8%。房地产投资加制造业投资约占总投资的50%，其增速大幅下降，必然导致投资增速大幅下降。2010年至2016年，固定资产投资增速从23.8%下降到7.9%。并且出口投资增速降低，导致企业订单明显减少，开工率降低，经济增速下降。与之相伴随的是，企业业务收入增速下降，居民收入增速下降，导致消费增速下降。2010-2016年，社会消费品零售额增速从18.4%下降到10.4%。由此形成了需求不足、订单减少、经济增速降低、各方面收入增速降低、需求萎缩的恶性循环，使得中国经济增速持续下滑。从2010年到2019年，国内生产总值(GDP)增长率从10.3%下降到6%。2020年以来，受新冠肺炎疫情影响，需求萎缩问题进一步加剧。针对2021年中国经济面临新的下行压力，中央经济工作会议指出：当前，中国经济面临需求收缩、供给冲击和预期减弱三大压力。需求萎缩已成为制约中国经济复苏的突出矛盾。要应对这种积累时间长、内部趋同性强的问题，必须采取有效措施，积极扩大需求。面对世界前所未有的百年巨变和前所未有的复杂外部环境，扩大需求必须立足国内，依托中国这个超级大的国内市场。因此，扩大内需是应对需求萎缩的关键战略安排。扩大内需有两种选择：一是先消费还是先投资；二是居民和企业带头还是政府带头，这是稳就业、稳增长必须做出的选择。

它是社会生产的根本目的和基本动力。扩大消费需要就业和居民收入提高的支撑，需要企业提高产品质量和创新能力。所以，扩大消费的功课一定要在生产端和供给端做。要使生产和供应活跃起来，必须努力提高产能，增加产品订单，而这必须依靠投资。一方面，投资可以促进技术创新，提高企业的生产能力；另一方面可以增加各种采购活动，增加相关企业的订单。消费和投资是社会再生产运动中相互联系、互为条件的两个重要环节。社会再生产首先是物质生产，这是消费等其他相关环节的前提。投资是支持物质生产能力发展和扩大的基本手段。没有持续有效的投资，物质生产能力的维持和提高就无法实现，各种物质生活条件的建设和更新(如城市和乡村等。)无法实现。投资可以带动生产活动活跃，在支持供给增长的同时，也会支持居民就业和收入的增加，从而为增加的供给准备必要的消费需求条件。这也是供给创造需求的重要表现。马克思特别注意辩证地、统一地分析生产和消费的关系，认为它们是系统运动中紧密联系、相互依存的两个环节。他指出，没有生产就没有消费，但是没有消费就没有生产。他强调：“但是生产活动是实现的起点，因而也是实现的主导因素”。这表明，如果不通过有效投资促进积极的生产和供给增长，而是依靠刺激消费，就会出现一系列问题；比如货币发行的扩大，直接增加了居民的购买力。结果可能是在生产和供给没有增加的情况下，人们在没有相关劳动的情况下增加了收入，消费需求扩大，这可能成为通货膨胀的重要原因。扩大内需，投资必须发挥关键作用，必须增加有效投资，以刺激生产和供应，增加就业和收入，促进消费。

扩大内需，政府必须发挥好作用。需求收缩是市场调控的可能趋势之一。在市场调节下，企业追求利润增长，居民追求收入增长。市场需求是决定利润和收入增长的关键因素之一。当一些因素减少了需求，从而减少了利润、就业和收入增长的机会时，企业会谨慎安排生产和投资，居民会谨慎安排消费支出，相关需求会呈现收敛趋势。这种情况将加强需求的收缩，并使其成为一种自我强化的趋势。政府可以摆脱当期投资收益等短期效益核算的束缚，因此可以起到对抗市场需求收缩的作用。政府宏观政策的逆周期调节是市场调节不可或缺的补充。扩大内需必须充分发挥政府的作用，必须由政府投资来带动，使企业投资和社会投资全面回升，进而就业和消费逐步回升。基础设施体系(包括公共服务设施)是公共产品，主要由政府负责。为了应对需求萎缩，充分扩大内需，全面加强基础设施建设势必成为关键。

全面加强基础设施建设要有充分的资金、技术、物资和建设能力

充足的资金保障。基础设施体系(包括公共服务能力)具有较强的公共物品属性，事关全局和长远发展需要。在项目建设中，不应过分强调短期投资收益账户和债务余额账户。中央财经委员会第十一次会议指出，要注重效率，既要算经济账，也要算综合账，提高基础设施全生命周期的综合效率。首先，要兼顾价值和使用价值。既要关注项目建设投资的合理回收，又要关注项目提供的全生命周期服务保障能力，关注其惠及民生、保障长远发展的水平。比如高铁建设，投资规模大，回收期长。但绝不能否认高铁项目建设的时效性和必要性。要特别关注高铁给人们出行带来的方便和快捷，对我国交通运输水平和质量的提升，以及长期持续的服务保障能力。基础设施系统(包括公共服务能力)相关项目的建设必须综合评估综合效益价值和使用价值，并据此计算投入产出比。应注意项目的公共产品属性及其不同程度的公益性，这决定了建设资金必须由政府财政和社会共同承担。目前我国基础设施体系(包括公共服务能力)建设的资金是充足的。第一，中国经济基本面长期向好，中国政府的信用基础高度可靠，财政收入长期持续快速增长的潜力高度可靠。因此，政府通过发行长期建设债券筹集资金的空间很大。二是社会资金规模巨大且投资渠道狭窄，参与政府投资项目热情较高。依靠政府投资动员社会资金参与基础设施建设潜力巨大。动员的中长期财政资金巨大，动员的当期社会资金巨大，保证了充足的建设资金。

充足的材料、技术和施工能力。经过长期发展，我国钢铁产量、水泥产量等220多种工业产品产量均居世界首位，产能扩张潜力巨大，为基础设施体系建设提供了充足的物质支撑。经过长期锻炼，中国的施工能力已经达到世界较高水平，中国建筑、中国铁建等一批大型施工企业的潜在施工生产能力有待充分发挥。建设相关技术也在不断创新突破，一些重大关键技术也在依托新的举国体制加快研究。总的来说，基础设施建设的材料、技术和施工能力是有充分保证的。

“稳字当头，稳中求进”的工作方针，要求我们保持强大的实力和前所未有的发展潜力。为此，我们要按照中央财经委员会第十一次会议的部署和中共中央政治局的要求，全力抓好基础设施体系建设，切实做到扩内需、稳增长、保民生。

来源：《红旗文稿》 2022/11